Quando i legami si assottigliano e la fiducia nelle istituzioni arretra, restano associazioni, volontariato e i luoghi della partecipazione territoriale. Chi tiene insieme oggi le comunità? E cosa accade quando la collaborazione tra cittadini e istituzioni rischia di diventare soltanto una delega? Il ritratto di un Paese che cerca nuovi spazi di responsabilità condivisa per non lasciare indietro coesione, diritti e voce collettiva.

di Elisabetta Bianchetti

Alla fine, la domanda che attraversa tutta la sala è semplice solo in apparenza: chi tiene insieme oggi la democrazia quando i luoghi tradizionali della partecipazione sembrano perdere forza? È una domanda che aleggia durante l’incontro dell’edizione 2026 di Milano Civil Week promosso da CPD – Centro Progetti Donna Jeanne Deroin, insieme a IUS ET VIS – Associazione per gli avvocati e la sezione di Monza dell’Associazione Donne Giuriste Italia di concerto con l’Avvocatura Comunale di Milano. Ma è anche la domanda che attraversa, più in profondità, il rapporto contemporaneo tra istituzioni pubbliche, società civile e cittadinanza.
Il titolo dell’incontro — dedicato al Terzo Settore e al principio di sussidiarietà orizzontale introdotto dall’articolo 118 della Costituzione — avrebbe potuto suggerire un confronto tecnico per addetti ai lavori. In realtà, gli interventi della costituzionalista Benedetta Vimercati e del giurista Giulio Casilli hanno aperto una riflessione molto più ampia: il Terzo Settore non come semplice erogatore di servizi, ma come spazio democratico, luogo di mediazione sociale e infrastruttura costituzionale della partecipazione.
In controluce emerge un punto decisivo: il volontariato, l’associazionismo e le formazioni sociali non sono soltanto una risposta alla fragilità del welfare. Sono uno dei modi attraverso cui la democrazia continua a respirare.

La democrazia svuotata e la crisi della mediazione
La professoressa Vimercati, associata di Diritto costituzionale all’Università Statale di Milano, parte da una constatazione netta: la democrazia costituzionale attraversa una crisi profonda. Non è soltanto una crisi procedurale o elettorale. È una crisi del legame sociale e della rappresentanza. «I partiti hanno progressivamente smarrito quella che era stata la loro funzione storica di cerniera tra la società e le istituzioni», osserva. Il risultato è sotto gli occhi di tutti: partecipazione più fragile, polarizzazione crescente, incapacità di comporre interessi differenti. È qui che il discorso sul Terzo Settore cambia prospettiva. Perché se la democrazia perde i suoi spazi di mediazione, allora i corpi intermedi — associazioni, reti civiche, volontariato, organizzazioni sociali — tornano ad assumere una funzione cruciale. Non come supplenza residuale, ma come luoghi in cui interessi, bisogni e conflitti possono ancora trovare forme di composizione. «Le autocrazie hanno paura delle formazioni sociali», ricorda Vimercati. «Il primo elemento su cui agire, se si vuole erodere il sistema democratico, è togliere questi spazi di mediazione, questi spazi di aggregazione sociale». Dentro questa lettura, il Terzo Settore non è un attore marginale della vita pubblica. È un presidio democratico.

La cittadinanza come partecipazione attiva
Uno dei passaggi più interessanti dell’intervento di Vimercati riguarda il modo in cui la Costituzione immagina il cittadino. La relatrice torna ai lavori dell’Assemblea Costituente e all’articolo 4 della Costituzione, quello che non parla soltanto di diritto al lavoro, ma anche del “dovere di svolgere un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale e spirituale della società”. È qui che si intravede un’idea di cittadinanza molto diversa da quella ridotta al semplice possesso di diritti. «Tu sei cittadino perché partecipi, perché sei parte di qualcosa», sintetizza Vimercati.
La partecipazione, dunque, non come concessione o come gesto accessorio, ma come elemento costitutivo della democrazia repubblicana. Da questa impostazione nasce anche il riconoscimento costituzionale delle “formazioni sociali” dell’articolo 2: quelle realtà collettive dentro cui la persona sviluppa la propria personalità e costruisce relazioni. Ed è proprio in questo spazio che si colloca il Terzo Settore.
Non a caso, la costituzionalista richiama una storica sentenza della Corte Costituzionale del 1992, la n. 75, definita come la prima vera sentenza sul volontariato. In quella decisione la Corte descrive il volontariato come “una delle espressioni più immediate della primigenia vocazione sociale dell’uomo”. Una definizione che oggi acquista un significato ulteriore dentro società sempre più segnate dall’isolamento e dalla frammentazione.

Il rischio della “stampella”
Ma il cuore più politico dell’intervento di Vimercati arriva quando affronta uno dei nodi aperti del dibattito contemporaneo: cosa significa davvero sussidiarietà? Perché il rischio, avverte, è interpretare il principio di sussidiarietà orizzontale come semplice trasferimento di funzioni dal pubblico al privato sociale. «Il Terzo Settore non può diventare la stampella di un apparato pubblico impotente», afferma. È una frase che intercetta una delle tensioni più forti dentro l’evoluzione recente del welfare italiano. Negli ultimi anni, infatti, il protagonismo del Terzo Settore è cresciuto parallelamente alla difficoltà delle istituzioni pubbliche di rispondere da sole ai bisogni sociali emergenti: povertà, fragilità educative, solitudine, salute mentale, invecchiamento, marginalità.
Ma se la sussidiarietà diventa semplice delega o esternalizzazione, il rischio è duplice. Da un lato, il pubblico arretra scaricando responsabilità sui soggetti sociali. Dall’altro, il Terzo Settore perde la sua natura originaria e si riduce a fornitore di servizi. Per Vimercati, invece, la sussidiarietà costituzionale è altro. È «il riconoscimento della socialità intrinseca della persona che diventa azione positiva e solidale».
Non sostituzione del pubblico, dunque, ma integrazione. Non ritiro delle istituzioni, ma corresponsabilità.
È qui che emerge forse il punto più interessante per il presente del Terzo Settore italiano: evitare che l’amministrazione condivisa venga interpretata soltanto come una soluzione organizzativa o gestionale. La posta in gioco, in realtà, è democratica.

L’amministrazione condivisa tra promessa e ostacoli
Su questo terreno si innesta l’intervento di Giulio Casilli, dottore di ricerca in diritto costituzionale all’Università Statale di Milano, che entra nel cuore degli strumenti previsti dal Codice del Terzo Settore: coprogrammazione e coprogettazione. Casilli parte da un punto molto concreto: i bisogni sociali si sono moltiplicati e frammentati, mentre la pubblica amministrazione fatica a intercettarli da sola. Per questo l’articolo 55 del Codice del Terzo Settore rappresenta, secondo il giurista, un tentativo innovativo di ridefinire il rapporto tra amministrazioni pubbliche ed enti del Terzo Settore.
La coprogrammazione serve a leggere insieme i bisogni. La coprogettazione a costruire insieme le risposte. «Questo non significa esternalizzare la cura del bisogno», precisa Casilli, «ma inglobare all’interno della missione pubblica le forze, le energie e le competenze che si muovono fuori da questo recinto».
Il problema, però, è che l’attuazione concreta dell’amministrazione condivisa resta ancora molto disomogenea. Ed è qui che emergono alcune questioni aperte decisive.

Il paradosso lombardo
Uno dei punti più significativi toccati da Casilli riguarda la situazione della Lombardia. Nonostante sia una delle regioni italiane con la più forte presenza di enti del Terzo Settore, non ha ancora approvato una legge regionale organica sull’amministrazione condivisa. «In una cartina che comincia a colorarsi sempre di più, quella assenza fa ancora più rumore», osserva. Nel frattempo, molte amministrazioni locali stanno tentando di colmare il vuoto attraverso regolamenti propri. È un elemento che apre una questione politica e istituzionale importante: quanto può svilupparsi davvero l’amministrazione condivisa senza una cornice regionale chiara? Il rischio, sottolinea Casilli, è che tutto dipenda dalla sensibilità delle singole amministrazioni o dalla presenza di dirigenti “illuminati”, creando forti diseguaglianze territoriali.

Chi resta fuori?
Un altro nodo aperto riguarda i soggetti informali. Le norme sull’amministrazione condivisa si rivolgono infatti agli enti iscritti al RUNTS, il Registro unico nazionale del Terzo Settore. Ma cosa accade ai gruppi informali di cittadini, ai comitati spontanei, alle realtà civiche che operano sul territorio senza essere formalmente ETS? «Come può un’amministrazione coinvolgere gruppi informali o associazioni che hanno deciso di non iscriversi al RUNTS?», domanda Casilli.
È una questione tutt’altro che secondaria, soprattutto nei piccoli territori dove il tessuto civico è spesso fatto di reti informali più che di organizzazioni strutturate. Alcune regioni, come il Piemonte, hanno iniziato a introdurre aperture normative per consentire il coinvolgimento di soggetti non formalmente ETS nei processi di coprogrammazione. Ma il quadro resta frammentato.
Ed emerge una domanda di fondo: la partecipazione civica può essere riconosciuta soltanto se assume una forma giuridica codificata?

Il confine sottile tra coprogettazione e appalto
C’è poi una questione tecnica ma decisiva, che riguarda il rischio di confondere amministrazione condivisa e appalti pubblici. Casilli richiama alcune recenti sentenze del Consiglio di Stato che hanno annullato procedure di coprogettazione considerate, di fatto, «appalti sotto mentite spoglie». Il punto è cruciale. La coprogettazione nasce infatti come strumento collaborativo, non competitivo. Non dovrebbe servire a comprare un servizio al minor costo possibile, ma a costruire insieme risposte sociali. Eppure molte amministrazioni continuano a utilizzare logiche tipiche dei bandi tradizionali. «Si ha più dimestichezza nel formulare un bando di gara che un avviso di coprogettazione», osserva Casilli.
Dietro questa difficoltà si intravede un problema culturale prima ancora che giuridico: la pubblica amministrazione italiana è davvero pronta a condividere potere decisionale, lettura dei bisogni e costruzione degli interventi?

Una palestra di democrazia
Nella parte finale dell’incontro, le riflessioni dei due relatori convergono su un punto comune. Il Terzo Settore non può essere ridotto né a supplenza del pubblico né a semplice attore tecnico della gestione sociale. La sua funzione più profonda riguarda la qualità democratica della convivenza.
Vimercati definisce il Terzo Settore «un suscitatore di interesse generale in una società attraversata da interessi particolari». Una palestra dove imparare a gestire il conflitto, il dissenso, la pluralità.
Casilli insiste invece sulla necessità di costruire strumenti stabili di governance, dati condivisi, competenze amministrative, reti collaborative.

Sul fondo rimane una consapevolezza comune
La crisi della fiducia nelle istituzioni non si affronta soltanto con riforme organizzative. Richiede luoghi, relazioni e pratiche capaci di ricostruire legami sociali. Ed è forse proprio qui che il Terzo Settore continua a svolgere una funzione insostituibile. Non soltanto perché intercetta bisogni che altri non vedono. Ma perché, nel farlo, continua a ricordare che la democrazia non è mai solo un sistema di regole. È un esercizio quotidiano di partecipazione, responsabilità e cooperazione.